作者：陕西瑞森律师事务所 杨玉辉律师
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《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知》（财预〔2016〕155号）《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）《关于印发<地方政府债务信息公开办法（试行）>的通知》（财预〔2018〕209号）《财政部关于印发〈地方政府债券发行管理办法〉的通知》（财库〔2020〕43号）《关于印发<地方政府专项债券项目资金绩效管理办法>的通知》（财预〔2021〕61号）项目储备：由项目主管部门或项目实施单位负责申报；项目实施单位负责编制可行性研究报告，报发改部门核准或备案；办理用地、规划、施工、环保等批复手续。申报入库：申报单位分别向同级发改部门、财政部门申请纳入“地方政府债券项目库”，按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对项目进行初步核准后，分别报送国家发改委、财政部“项目库”。额度分配：自下而上申请，自上而下分配，国家发改委或财政部根据各省项目库及经济发展、政府债务等情况，核定下发各省市专项债券额度，各省财政厅根据项目质量及成熟度，确定发行顺序。发行准备：项目实施单位编制项目实施方案和事前绩效评估报告，并聘请第三方机构会计师事务所和律师事务所分别出具财务评价报告、法律意见书，发行人及信用评级机构分别负责制作信息披露文件和信用评级报告，这六份文件是发行必备的文件。债券发行：债券发行前5个工作日，由省财政厅统一在中国地方政府债券信息公开平台、中国债券信息网等网站公开披露以上信息，并组织债券发行。及时拨付：债券发行成功后，财政部门按照程序及时将资金拨付至项目实施单位。加速支出：项目实施单位在依法合规的前提下，加速专项债券资金支出，尽快形成实物工作量。列入预算管理：专项债券还本付息以及费用支出应该根据当年到期专项债券规模等情况，对专项收入进行合理预计妥善安排。按期归纳国库：项目实施单位应当建立还本付息台账，债券还本付息前，项目安应按规定及时足额将应偿还资金归缴至同级财政部门。5.存续期公开：地方各级财政部门应当组织本地区和本级专项债券存续期信息公开工作，督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底之前公开相关信息，包括专项债券资金使用情况、项目建设进度、运营情况、项目收益及对应资产管理情况。1.交通基础设施：铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场2.能源：天然气官网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）5.社会事业：卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老、文化和旅游、其他社会事业7.市政和产业园基础设施：市政基础设施（供水、供热、供气、地下管廊）、产业园区基础设施8.国家重大战略项目：京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展。9.保障性安居工程：城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）。投向领域也会根据国际国内宏观环境等因素及时调整，2022年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括3个方面：加大惠民生、解民忧等领域投资。近期，财政部会同国家发展改革委组织各地补报了一批2022年专项债券项目，指导地方将城市管网建设、水利等重点领域项目作为补报重点;支持增后劲、上水平项目建设。主要是围绕新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点;推动补短板、强弱项项目建设。要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全。（1）楼堂馆所：党政机关办公用房、技术用房；党校行政学院；干部培训中心；行政会议中心；干部职工疗养院；其他各类楼堂馆所。（2）形象工程和政绩工程：城市大型雕塑、景观提升工程、街区亮化工程、园林绿化工程、文化庆典和主题论坛场地设施、其他各类形象工程和政绩工程。（3）房地产等其他项目：房地产开发、一般性企业生产线及生产设备、用于租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施。2.高风险地区（上年度地方政府债务风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区）禁止性项目（2）社会事业：除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。（3）市政基础设施：除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。1.信息披露文件：《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》，由发行主体制作，主要内容有经济社会发展指标、地方政府性基金预算情况、专项债务情况、拟发行专项债券信息、拟发行专项债券对应项目信息等。2.信用评级报告：由发行主体聘请第三方评级机构完成评级，出具评级报告。3.实施方案（项目收益与融资资金平衡方案）：一般由项目实施单位或财政部门编制，必须要时聘请会计师事务所协助编制。所谓项目收益与融资资金平衡，就是测算项目实施后，未来产生的收益能够覆盖为实施项目而投入的资金，也就是说资金能够收回，或至少融资资金能够收回，没有偿债缺口，不需要另外去找资金还债。所以，项目资金平衡方案的主要内容就是：投入资金的资金来源和现金流出计划，项目产生的收入资金来源及现金流入测算，最后总的现金流入能够覆盖现金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆盖倍数。目前覆盖倍数一般要求大于1.2。4.事前绩效评估报告：《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》明确要求，申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，可通过自评、部门评价或财政评价的方式展开，必要时可委托第三方机构实施。5.财务评价报告：一般由项目实施单位或财政部门聘请第三方会计师事务所完成，主要对实施方案中的收入成本进行复核，出具评价报告。6.法律意见书：一般由项目实施单位或财政部门聘请第三方律师事务所对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书答： 根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔2009〕27号），对经营性投资项目试行资本金制度，公益性投资项目不实行资本金制度。申请地方政府专项债券的项目，必须具备必要性、公益性、收益性，地方政府专项债券应当不适用资本金制度。但根据《做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的精神，有社会资本参与的专项债券项目，可以参照适用资本金制度。国发〔2015〕51号、国发〔2019〕26号，一般行业20%，特殊行业25%（港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%）。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。答：允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，2021年政策范围是铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气官网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。答：地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。答：省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。答：专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。答：土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券、其他实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。7.专项债券项目评审中，可以证明项目成熟度高的文件有？答：准备项目前期资料时，除了立项批复、可行性研究报告及批复、规划选址及用地预审意见、环评批复外，以下资料也可以起到证明项目成熟度的作用：初步设计批复、施工图设计文件的批复、工程公开招标的过程文件、已签订的施工合同、土地使用权证书、建筑工程规划许可证、项目施工许可证、建设用地规划许可证等。答：严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。答：常规的10年期以下专项债券按年付息，到期一次性还本；10年期及以上专项债券按半年付息，到期一次性还本；制定提前还本计划的项目，按照约定及信息披露的方式偿还本级及利息。答：依据是《关于印发<地方政府专项债券项目资金绩效管理办法>的通知》（财预〔2021〕61号）。要点主要包括：（1）项目实施的必要性、公益性、收益性；（2）项目建设投资合规性与项目成熟度；（3）项目资金来源和到位可行性；（4）项目收入、成本、收益预测合理性；（5）债券资金需求合理性；（6）项目偿债计划可行性和偿债风险点；（7）绩效目标合理性；（8）其他需要纳入事前绩效评估的事项。答：可以调整，但是符合用途调整的条件和按照相应程序。专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。12.专项债券资金已安排的项目，什么情形可以申请调整？答：（1）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；（2）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；（3）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；（4）其他需要调整的。答：（1）调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。（2）调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。（3）调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。（4）调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。答：PPP项目及专项债券项目融资主体及偿债主体不同，目前国家未出台PPP和专项债券结合的政策，因此，目前专项债券资金不能用于PPP项目。答：不可以。专项债券资金可以用于新建或在建项目，资金下达后要求形成实物工作量。答：在新增专项债券发行完成以前，预算已经安排的专项债券项目可以通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行以后及时归垫，决不允许出现因债券未能发行影响重大项目实施的情况。答：项目行业主管部门；事业单位/地方城投公司/国有企业。答：对于未列入《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》的项目，无需履行环评手续。《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第五条提到：本名录未作规定的建设项目，不纳入建设项目环境影响评价管理；省级生态环境主管部门对本名录未作规定的建设项目，认为确有必要纳入建设项目环境影响评价管理的，可以根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度等，提出环境影响评价分类管理的建议，报生态环境部认定后实施。19.专项债券项目收益来源是否需要和建设内容匹配？答：需匹配，收益挖掘要遵循以下原则：（1）相关性原则（收入来源于项目自身）；（2）直接性原则（收入来源于项目建设内容）；（3）可衡量原则（收入有参考依据或标准）。答：很多地方会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方，牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。简而言之，就是本该财政局自己做的事，牵头方都帮你做好了。政府债券实行限额管理。各省、自治区、直辖市人民政府按照国务院批准的提前下达的新增政府债务限额编制预算，经本级人民代表大会批准后执行，并向下级人民政府下达新增债务限额。律师审查时，一般需要核查国务院下达的新增债务限额文件或省级人民代表大会的批准文件，但实际操作中一般很难得到类似文件，很难保证整体额度是否超预算，该额度由省财政厅集中控制总额。一般情况下，包含项目在内的有关发行文件公开披露，应当视为本项目申请使用专项债券资金已纳入本次发行且不超过国务院批准的专项债务限额。政府专项债券必须坚持用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，对应的项目必须同时具备必要性、公益性、效益性三大属性。按照当年财政部发放的投放领域和负面清单进行核实，杜绝触碰红线的行为。律师应当通过书面、现场、访谈、官方平台核查等方式严格审查专项债券对应项目的真实性及合规性。重点审核内容包括但不限于：立项手续（可研批复、核准通知、备案通知、初步设计批复等）、项目“四证”（不动产权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，尽量保证齐全，根据项目实施进度情况确定）、监管部门评价意见（特别是环保部门的环评意见、安监部门的安评意见等）、收入来源及依据（包括项目自身收入，项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入，政府补贴收入）。律师应审查项目实施单位制作的《实施方案》与《事前绩效评估报告》及会计师事务所出具的《财务评价报告》，并对本所及本所出具的《法律意见书》进行自查，重点审查相关报告中的出具机构是否合法存续、是否具有相应的业务资质、以及出具报告签字人员的资质有效期、相关文件的结论是否符合政策法规规定等问题。实践中，在出具法律意见书时尚无信用评级报告，对此，业界存在分歧，有些律师认为，应当在法律意见书中应当如实描述，也有的说可以不提，因为法律意见书针对的是单一项目，而信用评级报告是针对发行主体进行整体评级。通常情况下，项目实施机构在发改委批复可研报告时已经确定，只需审查实施机构是否合法存续即可，但需要注意实施主体在批复后发生变更的情况，也必须有相应的变更实施机构的批准文件。由于政府专项债券只针对“有一定收益的公益性项目”发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，所以是否能够“收益平衡”是债券能否顺利发行的必要条件之一。律师在引用会计师事务所出具的相关财务审计报告（专项评价报告）数据时，应审核各文件中的数据是否一致，并判断项目资金覆盖倍数是否符合法律标准，以保证各项目的资金平衡。审查专项评价报告的结论，所有项目的预期收入对应的政府性基金收入偿还融资本金和利息的项目资金覆盖倍数至少应大于1.1,有些地方要求大于1.2。如产业园区项目的厂房租售收入、水电气暖类项目的公用事业收费收入、医院类项目的门诊收入和床位费收入、教育类项目（非义务教育）的学费住宿费收入和食堂收入、水库类项目的原水供应收入、地下管廊类项目的入廊费收入、文旅类项目的门票收入和商业设施出租收入、污水处理类项目的污水处理费收入等。需要提供收费依据、支撑性文件或周边同类项目的收费标准参考。项目自身收益无法满足平衡性要求的，可酌情增加土地出让收入来实现，但选取的地块需要与项目本身有一定的联系，一般需要有规划局及政府相应的批复文件支持。项目自身收益无法满足平衡性要求的，也可适当引入政府补贴作为补充性收入，但占比不宜过大，同时需要有对应的支撑性文件。目前，相关部门并未对政府专项债券法律意见书的格式进行统一规定，但参考律师证券业务规范等要求，以及律师从事相关业务法律意见书的常规格式，我们总结出来政府专项债券法律意见书通常包括前言和正文，前言为释义和声明事项，正文主要内容如下：1. 本期专项债券概况，包括金额、期限、用途、还本付息方式等。2. 本期专项债券对应的项目，包括项目概况、项目单位、项目立项审批情况、事前绩效评估等内容。3.与本期专项债券发行有关的重大事项，包括债券额度及预算、预期偿还本息来源、项目收益与融资平衡、主管部门责任及投资者保护措施。4.本期专项债券发行的有关机构及发行文件，包括实施方案、审计机构及专项评价报告、律师事务所及法律意见书，形式审查，资质及签字人资格等。
6.结论性意见：律师对本期申请专项债券项目的合法、合规性发表结论性意见。
作者简介
杨玉辉，陕西瑞森律师事务所执业律师，律所金融事务部专家委员，具备十余年国有及全国性股份制商业银行从业经历，拥有银行职业中级职称，具备企业理财顾问师（CFC）和证券从业资格，擅长处理合同类及与公司、证券等有关的民商事纠纷。
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